“京津冀環保局”呼之欲出，今年下半年有(yǒu)望成立
時(shí)間(jiān):2017-05-26 11:53 來(lái)源:未知
5月23日下午，國家(jiā)主席、中央全面深化改革領導小(xiǎo)組組長習近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領導小(xiǎo)組第三十五次會(huì)議，審議通(tōng)過了《跨地區(qū)環保機構試點方案》(下稱《試點方案》)。
會(huì)議指出，在京津冀及周邊地區(qū)開(kāi)展跨地區(qū)環保機構試點，要圍繞改善大(dà)氣環境質量、解決突出大(dà)氣環境問題，理(lǐ)順整合大(dà)氣環境管理(lǐ)職責，探索建立跨地區(qū)環保機構，深化京津冀及周邊地區(qū)污染聯防聯控協作(zuò)機制(zhì)，實現統一規劃、統一标準、統一環評、統一監測、統一執法，推動形成區(qū)域環境治理(lǐ)新格局。
國家(jiā)城市環境污染控制(zhì)技(jì)術(shù)研究中心研究員彭應登向《華夏時(shí)報》表示，去年下半年，環保部曾經就《試點方案》征求過北京市、天津市與河(hé)北省的意見，其職能涉及到大(dà)氣污染治理(lǐ)、水(shuǐ)污染治理(lǐ)等。如今深改組審議通(tōng)過這一方案，意味着“京津冀環保局”試點進程将會(huì)加快，今年下半年有(yǒu)望設立。
污染企業紮堆兩省交界區(qū)域
2016年3月18日，《大(dà)河(hé)報》以《鄰省的廠污染了河(hé)南的村》為(wèi)題，報道(dào)了安徽兩家(jiā)企業違法生(shēng)産殃及河(hé)南多(duō)個(gè)村莊的事情。據了解，河(hé)南省夏邑縣韓道(dào)口鎮範集、段莊、曹市園等多(duō)個(gè)村莊，與安徽省砀山(shān)縣薛樓闆材工業園區(qū)僅隔一道(dào)土溝。随着薛樓闆材工業園區(qū)內(nèi)一些(xiē)蓄電(diàn)池廠、熒光粉廠、農藥廠的上(shàng)馬，河(hé)南方面的幾個(gè)村莊飽受工廠廢氣、廢水(shuǐ)污染的困擾，多(duō)年得(de)不到解決。
事實上(shàng)，此類跨省環境污染糾紛的案例不在少(shǎo)數(shù)，一些(xiē)違法企業甚至刻意通(tōng)過異地排污來(lái)逃避環保執法，很(hěn)多(duō)污染企業紮堆出現在兩省交界的區(qū)域。
2016年11月4日，在回答(dá)全國人(rén)大(dà)常委會(huì)委員專題詢問時(shí)，環保部長陳吉甯表示，水(shuǐ)和(hé)大(dà)氣具有(yǒu)很(hěn)強的流動性，環境污染和(hé)生(shēng)态破壞常常以區(qū)域性、流域性的形式表現出來(lái)，但(dàn)是這種污染的空(kōng)間(jiān)分布又和(hé)行(xíng)政區(qū)劃不一緻，所以建立跨行(xíng)政區(qū)的區(qū)域、流域的環保機構至關重要。
“近幾年，環保部門(mén)在推動區(qū)域和(hé)流域管理(lǐ)方面也取得(de)一些(xiē)成效，如逐步明(míng)确了建立重點區(qū)域、流域環境管理(lǐ)的法律法規和(hé)管理(lǐ)要求，推動實行(xíng)體(tǐ)現區(qū)域、流域特點的環境管理(lǐ)模式，構建完善區(qū)域、流域聯防聯控協作(zuò)機制(zhì)等，特别是目前運行(xíng)得(de)比較好的是區(qū)域大(dà)氣污染防治協作(zuò)機制(zhì)，對珠三角地區(qū)全區(qū)域PM2.5達标發揮了非常重要的作(zuò)用。”陳吉甯說，“不過，一些(xiē)地方政府因為(wèi)各自的發展階段、利益訴求不完全一緻，各自為(wèi)政，導緻各地在環保目标、政策标準、執法尺度方面難以統一。現有(yǒu)的協調機制(zhì)也比較松散，缺乏強有(yǒu)力的支撐，權威性不足。”
環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光也曾撰文指出，探索進行(xíng)跨地區(qū)環保機構試點的主要原因，是國家(jiā)提出的許多(duō)重大(dà)環保理(lǐ)念如生(shēng)态文明(míng)、綠色發展等，在地方上(shàng)缺少(shǎo)強有(yǒu)力的體(tǐ)制(zhì)來(lái)貫徹執行(xíng)。
“中央的環保要求很(hěn)高(gāo)、下發的文件很(hěn)多(duō)、環保法的規定也很(hěn)嚴，但(dàn)在具體(tǐ)執行(xíng)落實中總有(yǒu)差距，很(hěn)大(dà)的原因就是缺少(shǎo)一個(gè)中間(jiān)環節，我們把它稱為(wèi)‘傳動機構’，就像汽車(chē)馬達的動力需要通(tōng)過‘挂擋’才能驅使車(chē)輪行(xíng)動一樣。”夏光說，“跨地區(qū)環保機構就是這種傳動機構，把中央關于環境保護的國家(jiā)意志(zhì)落實到地方實踐中去。目前來(lái)看，區(qū)域環保機構是環保體(tǐ)制(zhì)中的一個(gè)短(duǎn)闆。”
此外，地方落實環保責任，最重要的途徑是改變當地的經濟社會(huì)發展方式、産業結構、産業布局等，而不是簡單的配置一些(xiē)污染治理(lǐ)設施，而中央環保機構遠離地方的具體(tǐ)管理(lǐ)事務，很(hěn)難控制(zhì)地方的經濟發展方式、産業布局等。中央環保機構隻有(yǒu)數(shù)百人(rén)，面對三十多(duō)個(gè)省市自治區(qū)，實際上(shàng)也沒有(yǒu)足夠的能力對地方進行(xíng)環保控制(zhì)。
目前，國家(jiā)已經建立了分級的環境影(yǐng)響評價制(zhì)度，越是重大(dà)的經濟建設項目，環評審批的級别越高(gāo)，同時(shí)還(hái)在全國設立了六個(gè)環保督查中心。但(dàn)是這些(xiē)體(tǐ)制(zhì)安排仍然比較乏力，環保督查中心隻是中央環保機構監督執法職能上(shàng)的派出機構，地位比較弱，沒有(yǒu)管理(lǐ)職能，所以它們還(hái)不能算(suàn)是真正的區(qū)域環保機構。
“在環境保護上(shàng)是存在着中央和(hé)地方的博弈的，現有(yǒu)的環保體(tǐ)制(zhì)，看上(shàng)去中央很(hěn)強勢，實際上(shàng)是地方自治性很(hěn)強，環保要求在地方落實不足，使區(qū)域性環境問題越來(lái)越突出。為(wèi)此，中央政府必須有(yǒu)一定的體(tǐ)制(zhì)來(lái)推動地方的轉變。”夏光說。
中央與省級之間(jiān)新增環保機構
夏光表示，跨地區(qū)環保機構，是指在現有(yǒu)中央環保機構與各省級環保機構之間(jiān)，再增加一層跨越各省級行(xíng)政單元的環保機構，這種機構設置是對現有(yǒu)環境保護管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)的較大(dà)改變。
近年來(lái)，中央多(duō)次提出要開(kāi)展區(qū)域流域環保機構改革試點。2015年《生(shēng)态文明(míng)體(tǐ)制(zhì)改革總體(tǐ)方案》提出，要“在部分地區(qū)開(kāi)展環境保護管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)創新試點，統一規劃、統一标準、統一環評、統一監測、統一執法”、“開(kāi)展按流域設置環境監管和(hé)行(xíng)政執法機構試點”。2016年《國民經濟和(hé)社會(huì)發展第十三個(gè)五年規劃綱要》又提出，要“探索建立跨地區(qū)環保機構，推行(xíng)全流域、跨區(qū)域聯防聯控和(hé)城鄉協同治理(lǐ)模式。”
2016年11月4日，在回答(dá)全國人(rén)大(dà)常委會(huì)委員專題詢問時(shí)，環保部長陳吉甯曾經透露，環保部要開(kāi)展建立跨地區(qū)環保機構、按流域設置環境監管和(hé)行(xíng)政執法機構的試點，環保部正在牽頭做(zuò)這兩個(gè)試點的方案。“目前我們已經有(yǒu)了一個(gè)初步的方案，正在積極與各部門(mén)協調，希望按程序報批之後進行(xíng)試點的實施。”
在夏光看來(lái)，建立跨地區(qū)環保機構的目的有(yǒu)兩點：一是強化中央的環保事權和(hé)調控能力，通(tōng)過建立跨地區(qū)環保機構把中央的國家(jiā)意志(zhì)更好地實施下去;二是監督并幫助地方政府履行(xíng)環境保護法律責任，增強其執行(xíng)能力。
他表示，區(qū)域環保機構發揮作(zuò)用的途徑有(yǒu)兩個(gè)，一是通(tōng)過管制(zhì)、執法、強制(zhì)的辦法，督促地方政府和(hé)企業履行(xíng)環保責任;二是通(tōng)過引導和(hé)幫助的辦法，即通(tōng)過國家(jiā)安排的環保項目把地方環保的事情辦起來(lái)。
“從這個(gè)意義上(shàng)說，區(qū)域環保機構應該是一個(gè)強勢的、實體(tǐ)性的執行(xíng)機構，不是一般性的協調機制(zhì)，要有(yǒu)法定授權，可(kě)以審批、環評、審查、檢查以及實施環保項目。”夏光說。
從國際經驗上(shàng)看，類似這樣的強勢區(qū)域環保機構在國際上(shàng)也比較通(tōng)行(xíng)。美國聯邦環保局下設了十個(gè)區(qū)域辦公室，分片管理(lǐ)全國各個(gè)地方，擁有(yǒu)一些(xiē)行(xíng)政管理(lǐ)、監督執法和(hé)實施項目的職能。另外，法國、韓國、日本等也有(yǒu)類似機構。
“推進區(qū)域環保機構的改革，單從行(xíng)政成本的角度來(lái)看是要增加國家(jiā)行(xíng)政支出的。但(dàn)由于區(qū)域環保機構加強了基層的環境保護工作(zuò)，由此帶來(lái)經濟發展方式轉向綠色化，減少(shǎo)污染排放和(hé)各種環境損害，這也會(huì)節約下來(lái)大(dà)量經濟成本，這個(gè)節約量可(kě)以抵消一部分建立區(qū)域環保機構所增加的行(xíng)政成本，甚至還(hái)要超過。”夏光說，“與此同時(shí)，區(qū)域環保機構将促進發展綠色産業，帶來(lái)新的經濟收益，這也會(huì)沖抵行(xíng)政成本。更何況加強環保會(huì)給老百姓帶來(lái)藍(lán)天碧水(shuǐ)這種效益，其價值是難以計(jì)量的。”
